Moskva linnafoorumil 2013 esitleti suurt uuringut "Perifeeria arheoloogia", mis oli pühendatud Moskva perifeeria arengule. Superparki raamatukogu sarja poliitika sektsiooni materjalide hulgas ilmus Aleksandr Ložkini koostatud artikkel, mis uurib kaasaegse mitmetasandilise territoriaalse planeerimise põhimõtteid ning praktilisi kogemusi strateegilise üldplaani ja üldplaneeringu väljatöötamisel Permis. Autori ja autoriõiguste omanike loal avaldame uuringu selle osa.
Linnaplaneerimisseadustiku kohaselt välja töötatud territoriaalsete planeerimisdokumentide seas on kõige olulisemad linnaosade üldplaneeringud, kuna need peaksid määrama tänapäeval aktiivselt ehitatavate suurimate linnade arengu tunnused. Peaks, kuid ei määratle. 2000. aastatel olid peaaegu kõik Venemaa linnad, kus elab üle 500 tuhande inimese. töötanud välja või ajakohastanud olemasolevaid üldplaane. Ma ei saa siiski ühtegi neist nimetada, kus üldplaneeringud oleksid strateegiliste plaanide ja konkreetsete arenguprogrammide koostamise tõeline alus.
Selle põhjuseks on mitu põhjust:
Kui nõukogude ajal tehti üldplaneeringut peamiselt tootmisjõudude asukoha kindlaksmääramiseks, siis tänapäeval see ülesanne puudub; üldplaneeringute väljatöötamise eesmärgid on reeglina määratletud ebamääraselt. Enamasti on 2000. aastate põhiplaanid. töötati välja fiktiivsete demonstratsioonitoodetena, mis olid mõeldud nende endi ametliku kättesaadavuse probleemi lahendamiseks, dokumentidena, ilma milleta oleks ametiasutustel maa käsutamise õigus piiratud. Muudel juhtudel töötati ehituskompleksi arendamise huvides välja üldplaneeringud ja nende peamine (mitte alati nimetatud) eesmärk oli määrata kindlaks elamute massilise arendamise investeerimiskohad. (joonis 1)
- Eesmärkide (või ühepoolse eesmärgi seadmise) puudumine ei võimalda õigesti määratleda arendusülesandeid, strateegiaid, järjestust (“teekaardid”) ülesannete rakendamiseks.
- Üldplaanid ei anna tasakaalustatud pilti arengust: kavandatavad arenguväljavaated pole seotud linna võimalustega sotsiaal-, inseneri-, transpordi-infrastruktuuri ehitamiseks ega ole seotud linna eelarve ja reaalsete investeeringutega. Näiteks Novosibirski üldplaneering (2007) sisaldab ehituse kavasid aastatel 2008–2030. enam kui 700 km peateid ja üle 40 metroojaama, mis on olemasolevate eelarvete osas täiesti ebareaalne. Kuid sellised transpordi otsused määravad kindlaks linna perifeersete piirkondade mitmekorruselise tiheda arengu võimaluse, mida see hüpoteetiline transport peaks teenima. Ja need “fantastilised” lahendused muudetakse planeerimis- ja arendusprojektideks, mis paratamatult toovad lähitulevikus lahendamatuid transpordiprobleeme.
- "Liigne" planeerimine viib planeeringute puudumiseni: vald seisab pidevalt valiku ees, milline üldplaneeringus pakutud objektidest on tema jaoks olulisem.
- Üldplaneeringutes on planeerimishorisondid segamini, puuduvad etapid, järjestus, prioriteedid. Pika-, kesk- ja lühiajalist planeerimist ning asjakohaste vahendite kasutamist ei eraldata igal tasandil. Üldjuhul töötatakse üldplaneering välja 20–30 aasta pikkuseks perioodiks, kuid vastuolu reaalsete eelarve- ja investeerimisvõimalustega viib selleni, et otsused tehakse üldplaneeringu kestel, mille elluviimine on võimalik ainult kauges tulevikus. Samal ajal kavandatakse ja ehitatakse infrastruktuur selliste “tuleviku” lahenduste jaoks täna. Seega kulutatakse niigi piiratud eelarve- ja investeerimisressursse ebaefektiivselt.
- Arendajatel pole Venemaal eksisteerivatest tänapäevastest linnakorraldusmehhanismidest kuigi palju aimu ja nad pole kursis maailma parimate juhtimistavadega.
- Linn on piiratud võimalusega valida oma arengustrateegia, üldplaneeringu kujundaja, kuna selle valikut piirab riigihangete seaduse raamistik (94-FZ; alates 2014. aastast - riigi föderaalne seadus) Lepingusüsteem), mis eeldab peamiste valikukriteeriumidena lepingu täitmise hinda ja tingimusi …
- Samal ajal ei saa linn kliendina üldplaneeringust tavaliselt hästi aru, mida tal vaja on, ega suuda reeglina kvaliteetset ülesannet koostada. Arendaja ja valla suhe vormistatakse enamasti jäigalt ning kliendil on vähe võimalusi disainiprotsessi ja tulemust mõjutada.
- Linnaplaneerimise ideoloogia, mida tunnistab enamik praktiseerivaid Venemaa linnaplaneerijaid, põhineb 1950. ja 1960. aastatel Läänest laenatud ideel. funktsionalistlikud lähenemisviisid, mida väljendatakse eelkõige Ateena hartas, mida tunnustatakse tänapäeval maailmas lootusetult aegunud.
- Üldplaanides (ja kogu Venemaal linnaplaneerimise dokumentides) on juriidiline väljatöötamine ja arusaam linnaregulatsiooni õigusaktide rollist ja kohast äärmiselt nõrk.
Venemaa õigusaktid ei nõua territoriaalse arengu strateegiliste dokumentide kohustuslikku väljatöötamist. Üleminek ühetasandiliselt (üldplaanilt) kahetasandilisele (strateegiline üldplaan + üldplaan) linnade territoriaalse planeerimise mudelile näib aga vältimatu, kui eeldame, et üldplaneering peaks pöörduma fiktiivse demonstratiivdokumendi või dokument, mis lahendab ehitusäri ülesanded linnaprobleemide lahendamiseks.
Esimest korda rakendati Venemaal sellist mudelit lingis Strategic General Plan - Permi plaan, mille töötasid aastatel 2008-2010 välja Hollandi büroo KCAP ja Permi linnaprojektide munitsipaalbüroo. Nii üldplaneering kui ka üldplaneering on samal ajal vaid osa vallale kättesaadavatest ulatuslikest planeerimis-, reguleerimis- ja arenduskorraldusvahenditest (joonis 2).
Kaheastmelises ruumilise planeerimise mudelis on linna strateegilises üldplaneeringus (või ruumilise arengu strateegias):
- määrab linnaplaneerimise poliitika eesmärgid ja ülesanded koos linna sotsiaalmajandusliku poliitikaga;
- ei ole projekt, vaid sihtprognoos. Strateegiline üldkava ei ole territoriaalplaneerimise dokument, vaid poliitiline kokkulepe;
- annab üldise nägemuse linna ümberkujundamise suundadest üsna kauges tulevikus;
- sisaldab ümberkujundamise sihtmärke ning strateegiaid ja meetodeid nende saavutamiseks;
- lähtub selle rakendamise tegelikest, mitte hüpoteetilistest ressurssidest.
-
ei asenda üldplaani. Üldplaan (samuti linnakujunduse standardid, PZZ määrused, planeerimisprojektid, sihtprogrammid jne) on strateegilise üldplaani rakendamise vahend. Üldplaan täpsustab ja selgitab vastavalt olemasolevatele ressurssidele üldplaneeringu rakendamise esimesed 2-3 etappi
(Joonis 3);
saab kohandada pärast selle rakendamise iga etapi lõppu
Strateegilist üldplaani saab allegooriliselt esitada kui visiooni tulevasest linnast planeerimishorisondil, mida meil põhimõtteliselt on võimalik näha. See on üsna idealiseeritud eesmärkide ja tegevuskavade kogum nende saavutamiseks. Loomulikult peaksid nii eesmärkide nägemus kui ka nende saavutamise mehhanismid muutuma, kui neile läheneme.
Sellise mudeli põhiplaanist saab eesmärgi saavutamiseks kahe esimese või kolme sammu kava. Nende sammude väljatöötamise aste peaks olema erinev. Esimene etapp (4–8 aastat) peaks sisaldama spetsiifilisi omavahel seotud tegevusi, mis on seotud ka pikaajalise eelarve planeerimisega. Just see üldplaneeringu osa kuulub kinnitamisele ja selles ettenähtud meetmed kajastuvad hiljem linnavalitsuse funktsionaalsete organite kavades. Planeerimine sellel tasemel on valdavalt ettekirjutus ja nõuab jõustamismehhanismide loomist. Järgmiste etappide kavandamine on enamasti ennustav ja suunav ning nende täpsustamine viiakse läbi esimese etapi rakendamise lõpus. Seega muutub üldplaneering dokumendist, mis on välja töötatud üks kord iga 20–30 aasta tagant, määratledes ametlikult jäigalt linna arengukavad, kuid mida tegelikult ignoreeritakse, regulaarselt (iga 4–8 aasta tagant) aktualiseeritavaks dokumendiks, mis on tegelikult käivitatav.
Selle mudeli järgi töötati välja Permi üldplaneering, milles esimese etapi kestuseks määrati 6 aastat, teise - 7-12 aastat. Permi üldplaneeringu uuendus oli funktsionaalse tsoneeringu tagasilükkamine Ateena harta vaimus, kui nähakse ette linna territooriumi jagunemine avalikeks ja äri-, elamu-, tööstus- ja lao- ning puhketsoonideks. Permi üldplaneeringus on funktsionaalsel tsoneerimiskaardil kuvatud normaalsed normeerimisalad, mille puhul määratakse kindlaks iga arenguparameeter, mis on vastastikku seotud parameetrilise mudeliga. See võimaldab vajadusel hinnata teatud ettepanekute tagajärgi territooriumide arengule või majandamisotsustele. Niisiis hindas linnaprojektide büroo (A. V. Golovin) 2013. aasta septembris Permi üldplaneeringu muudatuste ettepanekuid, sealhulgas PIK grupi ettepanekuid endise Bakharevka lennujaama territooriumi arendamiseks. Analüüs näitas, et selle territooriumi areng toob kaasa valla kohustuste suurenemise sotsiaal- ja transporditaristu ehitamiseks 15 miljardi rubla võrra. Kasutades "traditsioonilist" üldplaneeringu mudelit, oleks selline hinnang võimalik alles pärast territooriumi planeerimise üksikasjaliku projekti väljatöötamist.
Kahetasandiline territoriaalse planeerimise mudel ei ole vastuolus kehtiva seadusandlusega, kuid Permis tekkis küsimusi kohaliku omavalitsuse strateegilise üldplaani väljatöötamise seaduslikkuse kohta. Ehkki täna näeb linnaplaneerimise koodeks ette, et territoriaalsete planeerimisdokumentide väljatöötamisel tuleks lähtuda arengustrateegiatest, räägime regioonide ja omavalitsuste sotsiaalmajandusliku arengu programmidest, aga ka üksikute majandussektorite strateegiatest. Tundub soovitav lisada sellesse loendisse (võib-olla üldplaneeringu peamise alusena) ja ruumilise arengu strateegiad, et vältida kujundamise ametlikke lähenemisviise ja probleeme, millest ma eespool kirjutasin.
Permi strateegilise üldplaani materjalid on kättesaadavad veebisaidil www.permgenplan.ru.
