Strelka Pressi lahkel loal avaldame katkendi John M. Levy kaasaegsest linnaplaneerimisest - venekeelse tõlketeadusliku toimetaja Aleksei Novikovi sõnadega - “linnaplaneerimise entsüklopeedia, mille on kirjutanud urbanist ja praktiseeriv linnaplaneerija, kes toetab seda. peaaegu iga lõputöö koos silmatorkava näitega, esiteks tema enda oma."
Miks plaanitakse poliitikat?
Mitmel põhjusel viiakse planeerimine tavaliselt läbi väga politiseeritud tingimustes:
1. Planeerimine hõlmab sageli inimestele haiget tekitavate probleemide, näiteks naabruskonna olemuse või koolipiirkonna kvaliteedi käsitlemist. Planeerimislahendus, mis teile ei meeldi, võib teie ellu tungida iga päev, kui seda rakendatakse teie elukohas või tööl. Äärmuslik vastuseis äärelinna elanike subsideeritud eluasemele on suuresti tingitud hirmust, et see mõjutab kohalikke koole negatiivselt. Mõnel juhul on need mured põhjendamatud, teistel mitte, kuid igal juhul on lihtne mõista, miks toimub emotsionaalne puhang, kui tegemist on millegagi, mis elanike arvates mõjutab nende laste õnne ja turvalisust. Kõrge avalikkuse vastuseis oli peamiseks jõuks, mis lõpetas linnade uuendamise programmi. Vähesed täidesaatvad tegevused võivad tekitada rohkem emotsioone kui programm, mis võib sundida linnaelanikke korterist välja kolima või oma ettevõtte ümber paigutama, et ühe autori sõnul "föderaalse buldooserile teed puhastada".
2. Planeerimislahendused on palja silmaga nähtavad. Ehitised, teed, pargid, kinnisvara - kohalikud inimesed näevad ja tunnevad neid. Planeerimisvigu - näiteks arhitektuurivigu - on raske varjata.
3. Planeerimisprotsess, nagu ka kõik muud kohaliku omavalitsuse funktsioonid, toimub teie elukohas. Kodanikul on lihtsam mõjutada kohaliku linnavolikogu tegevust kui osariigi seadusandja või kongressi otsuseid. Teadlikkus potentsiaalsest tulemuslikkusest stimuleerib planeerimises osalemist.
4. Kodanikud usuvad õigustatult, et neil on mingid teadmised planeerimisest, isegi kui nad pole seda ametlikult õppinud. Planeerimine hõlmab maakasutust, liikluskorraldust, kogukonna enda olemust ja muid kohalikele elanikele tuttavaid küsimusi. Seetõttu ei usalda kohalikud reeglina planeerijaid tingimusteta.
5. Planeerimine hõlmab tõsiste finantsmõjudega otsuste tegemist. Oletame, et hr X-l on 100 agrit põllumaad linna äärelinnas. Maa väärtus selles piirkonnas kasvab ja on selge, et seda kasutatakse varsti intensiivsemalt. Kui selle krundini viiva tee äärde paigaldatakse munitsipaalvesi ja -kanalisatsioon, saab seda rajada tihedusega 12 elamut aakri kohta; seega oleks ühe aakri maksumus näiteks 100 000 dollarit. Teisest küljest, kui sellel saidil puudub juurdepääs avalikele teenustele, piirdub selle kasutamine ühepereelamute rajamisega ühe aakri suurustele kruntidele ja maa maksumus on 10 tuhat dollarit aakri kohta. See tähendab, et hr X võidab või kaotab 9 miljonit dollarit sõltuvalt sellest, kas omavalitsuse integreeritud kava sisaldab tema saidi jaoks vett ja kanalisatsiooni. Võib hõlpsasti ette kujutada sarnaseid näiteid, kus maa potentsiaalne väärtus sõltub tsoneerimisest, tänavate laiendamisest, maa-ala arengust, valitsuse hoonest, üleujutuste tõrjemeetmetest jne. Isegi need, kellel pole muud kinnisvara kui kodu, võivad täiesti õigustatult tunda, et neil on planeerimisotsuste tegemisel märkimisväärsed rahalised huvid. Paljude kodanike jaoks pole kodukapitali ainus märkimisväärne allikas pangakonto või varud, vaid maja müügist saadav potentsiaalne tulu. Seetõttu on kinnisvara väärtusi mõjutavad planeerimisotsused majaomanikele hädavajalikud.
6. Planeerimisküsimused võivad olla tihedalt seotud kinnisvaramaksudega. Kinnisvaramaks on nii kohalike omavalitsuste kui ka riiklike haridusasutuste üks peamisi sissetulekuallikaid. Territooriumi arengut mõjutavad planeerimisotsused mõjutavad ka selle maksubaasi. Need mõjutavad kinnisvaramakse, mida kohalikud elanikud peavad maksma, ja on tõenäoliselt märkimisväärsed summad. 2013. aastal oli USA kinnisvaramaksu kogutulu 488 miljardit dollarit ehk veidi üle 1500 dollari elaniku kohta. Kinnisvaramaksude tase on avalikkusele juba aastaid muret teinud. Seda tõendavad Californias korraldus 13 ja teiste osariikide sarnased seadused, mis kehtestavad maksimaalsed kinnisvaramaksud.
Planeerijad ja autoriteet
Põhimõtteliselt tegutsevad planeerijad konsultantidena. Planeerijal endal pole volitusi algatada linnas või linnaosas muudatusi: eraldada eelarvevahendeid, vastu võtta seadusi, sõlmida lepinguid või võõrandada vara. Kui planeerijatel on teatavad õiguslikud volitused (näiteks seoses maakasutuse kontrolliga), annab selle õiguse - ja vajaduse korral võtab ära - asjakohane seadusandja. Seega sõltub planeerija mõjuaste tema võimest sõnastada oma seisukoht, jõuda üksmeelele ja leida liitlasi nende seas, kellel on vajalik autoriteet.
Plaan on tulevikuvisioon. Planeerija mõjutab sündmusi ulatuses, mis suudab selle visiooni üldiseks muuta. Planeerimise algusaastatel, nagu me märkisime seoses Chicago plaaniga, eeldati, et planeerija töötab kogu kava iseseisvalt välja (välja arvatud mõned üksikasjad). Nendel aastatel oli planeerija ülesanne oma ideed ühiskonnale ja kohalikule poliitilisele asutusele "müüa". Burnham ja tema kaaslased on just selle skeemi Chicagos väga edukalt rakendanud.
Moodsam seisukoht on, et head plaanid tulevad ühiskonnalt endast. Sellest vaatenurgast lähtudes on planeerija õige roll pigem planeerimisprotsessi hõlbustamine ja eksperthinnangute andmine kui kogu plaani tervikuna väljatöötamine. Moodsa lähenemisviisi kasuks planeerimisel on mitu argumenti. Esiteks väldib ta elitaarsust. Planeerijal on teatud oskused, mida tavakodanikul pole, kuid see ei tähenda, et ta oleks teistest targem. Teiseks ei saa planeerija (ja ükski teine isik ega inimrühm) täielikult ja täpselt mõista kogu elanikkonna huve. Keegi peale meie ise ei tea meie tegelikke vajadusi ja eelistusi. Sellisel juhul saab kodanike huve täielikult esindada ainult siis, kui nad on planeerimisprotsessi kaasatud varases staadiumis. Kolmandaks võib väita, et kodanike olulisel osalusel loodud kava on tõenäolisem, kui ainult spetsialistide väljatöötatud sama kvaliteediga kava. Planeerimisprotsessis osalemine ise teavitab kodanikku plaani üksikasjadest. Kui kodanikud pühendavad plaanile oma aja ja energia, on nad seda rohkem toetamas. Mõni "oma plaan" saab "meie plaaniks". Siiski on ka mõningaid vastuargumente. Ma kirjeldan neid allpool.
Planeerijad näevad oma osalust poliitikas tänapäeval hoopis teistmoodi kui paarkümmend aastat tagasi. 1920. ja 1930. aastatel oli tavaks eraldada planeerimisprotsess poliitikast ja olla poliitikast “üle”. Planeerija andis aru ainult mittepoliitilisele planeerimisnõukogule. Aja jooksul selgus, et planeerija eraldamine poliitikast muudab selle vähem efektiivseks, kuna otsused tehakse poliitikas. Lisaks selgus, et mõiste „mittepoliitiline” on eksitav. Näiteks mõjukate kodanike rühma kaasamine avalikku nõukokku on sisuliselt poliitiline otsus. Rühm vähemvõimsaid kodanikke annab planeerijatele tõenäoliselt väga erinevad juhised. Tegelikult pole keegi väljaspool poliitikat, sest kõigil on oma huvid ja väärtused ning see on poliitika põhiolemus.
Kontseptsioon, et planeerimisprotsess tuleks poliitikast eraldada, sündis vallavalitsuse reformimise liikumise ajal 19. sajandi lõpus ja 20. sajandi alguses. Sel perioodil läks paljudes linnades täidesaatev võim endistest struktuuridest, nagu New Yorgi Tammany Hall, üle riigiteenistujaile ja mõnes kohas professionaalsetele juhtidele, kes ei kuulunud ühessegi poliitilisse parteisse. Mõnes linnas on haldusreform viinud uue juhtimisstruktuurini: valitud linnapea mängib suures osas tseremoniaalset rolli, samas kui tegelik vastutus ja volitused lasuvad seadusandliku palgatud linnajuhil. Reformi pooldajad olid arvamusel, et poliitika on räpane ja sageli korrumpeerunud tegevus ning mida vähem see planeerimist mõjutab, seda parem. Nende sündmuste tänapäevane seisukoht on, et reformiliikumine oli mingil määral jõuka keskklassi võit töölisklassi ja äsja saabunud sisserändajate huve esindavate struktuuride üle. Lihtsamalt öeldes polnud reform mitte niivõrd poliitiline erand, kuivõrd poliitilise võimu ümberjagamine.
Võimude lahusus
Keskkonda, kus planeerija töötab, iseloomustab poliitilise, majandusliku ja õigusliku jõu kombinatsioon. See kehtib mis tahes riigi mis tahes planeerija kohta, kuid eriti Ameerika Ühendriikide kohta. USA põhiseadus loodi valitsemisvõimu piiramiseks - mitte ainult kogu rahva kaitsmiseks türannia eest, vaid ka vähemuste kaitsmiseks "enamuse türannia" eest. Ilmselt ei loodud süsteemi valitsuse kiire ja otsustava tegevuse hõlbustamiseks. USA poliitiline võim on jagatud mitmel tasandil. Esiteks jaotatakse see täitevvõimu eri tasandite vahel. Kohalikud ja osariikide valitsused on suhetes riigi valitsusega palju võimsamad kui enamikus teistes läänemaailma demokraatiates, näiteks Prantsusmaal või Suurbritannias. Reeglina saavad kohalikud ja osariikide valitsused oma tuludest palju rohkem kui teiste riikide sarnased valitsused. Rahaline tugevus ja poliitiline autonoomia on omavahel läbi põimunud. Ameerika Ühendriikides toetub täidesaatev autonoomia osariigi ja kohaliku tasandi põhiseadusele, mis, nagu selle autorid kavatsesid, piirab teravalt föderaalvalitsuse volitusi: vastuseis võimu kontsentreerimisele on Ameerika pikaajaline traditsioon.
Teiseks toimub nn valitsusharude eraldamine: täidesaatev, seadusandlik ja kohtuvõim. See jagunemine ulatub tagasi meie riigi rajamisele ja põhiseaduse autorite kavatsusele piirata ülimat võimu, struktureerides seda nii, et iga valitsusharu mõju tasakaalustaks ülejäänud kahe mõju. Planeerimine on valitsuse ülesanne ja see on selgelt täidesaatva võimu funktsioon. Peaaegu kõigi plaanide elluviimiseks on vaja rahastamist. Maksude taseme määramine ja vahendite eraldamine on seadusandja ülesanded. Täidesaatev ja seadusandlik võim on loomulikult piiratud kohtusüsteemiga. Föderaalse tasandi kohtunikud nimetab täidesaatev võim ja nende kiidavad heaks seadusandjad. Riiklikul ja kohalikul tasandil on kohtusüsteemi moodustamise mehhanism üles ehitatud erinevalt: mõnel juhul määratakse kohtunikud föderaalse mudeli järgi, mõnel juhul aga valitakse.
Lisaks võimu jaotamisele täidesaatvaks, seadusandlikuks ja kohtulikuks saab kohalikku võimu jagada administratiivselt. Linnakeskkonna, mis on üks majanduslik ja sotsiaalne üksus, võib jagada kümneteks või isegi sadadeks jurisdiktsioonideks. Paralleelselt haldusringkondadega võib olla erinevaid ringkondi, mille juhtkonnal on teatud täidesaatev võim ja vastutus. Näiteks on koolipiirkondadel üldjuhul õigus kehtestada makse ja mõnel juhul vara võõrandada. Paljudes osariikides valivad rajooninõunikud otse rajooni elanikud, kes omakorda valib ringkonna superintendendi. Seega on koole juhtiv haldusstruktuur kohaliku omavalitsuse struktuuriga paralleelne ega kuulu selle koosseisu. Mõlemad struktuurid maksustavad siiski samalt elanikkonnalt makse, neil on õigus teha maakasutusotsuseid, emiteerida võla ja teha kapitaliinvesteeringuid. Sarnaselt saab korraldada ka teisi ametiasutusi, näiteks veevarustuse, kanalisatsiooni või transpordi eest vastutajaid.
Ameerika Ühendriikides on tugev eraomandi õiguste austamise traditsioon. Juriidiline konflikt riigi ja kinnisvaraomanike vahel on vältimatu. Nende õiguste piirid määrab lõpuks kohtuvõim. Lisaks, nagu me juba märkisime, tegutsevad kohtud sageli eraõiguste valvurina ja võivad sellisena nõuda teatud valitsuse teiste harude teatud toiminguid. Võib-olla kõige kuulsam näide on kohtute kohustatud võitlus rassilise segregatsiooni vastu koolides, kuid teisi näiteid võib tuua. Näiteks määrab kohtu tõlgendus puuetega ameeriklaste seadusest (ADA) 1992 selgelt omavalitsuse vastutuse selles valdkonnas ja puuetega inimeste toetamiseks eraldatavate vahendite suuruse.
Ka valitsusvälises sfääris on võim väga laialt jaotunud. Valijatena on kodanikud jõuallikas. Kuid üksikisikud võivad moodustada ka mõjurühmi. Ja iga planeerija, kes töötab linnas, kus suur osa elamutest on eraomandis, satub neile kiiresti otsa. Paljudes linnades on ametiühingutel palju võimu. Teine näide on keskkonnaorganisatsioonid nagu Sierra klubi või kohalikud looduskaitseühingud. Suurte kinnisvaraomanike - nii hoonestamata maa kui ka hoonete - käes on ka teatav võimsus, nagu ka kohalikel tööandjatel. Maakasutuse planeerimine, investeerimine ja ehitustegevus on omavahel tihedalt seotud. Seetõttu on ehitustööstuse töötajad - nii juhid kui ka lihttöölised - sageli peamised tegijad otsuste tegemisel ja vastuoluliste planeerimisprobleemide lahendamisel.
Lisaks sellele, et kodanikud osalevad planeerimisprotsessis individuaalselt või konkreetsete rühmade esindajatena, korraldavad planeerijad ise teatud kodanike osalemist; osaliselt kaasata avalikkust planeerimisse, aga ka seetõttu, et seda nõuab sageli seadus. Enamik föderaaltoetusi on maanteede, vee- ja kanalisatsioonisüsteemide ehitamiseks, kohalikeks majandusarengu projektideks jms. eraldatakse ainult juhul, kui kodanike organiseeritud osalemise nõue on eelnevalt täidetud. Sellised nõuded pole tühi formaalsus. Tegelikult viiakse need ellu ilma välise surveta, sest planeerijad ja omavalitsuste ametnikud teavad hästi, et kui neid nõudeid eiratakse, võidakse projekt lõpetada menetluslikel põhjustel, mis on ette nähtud õigusaktides, mis karistavad kodanike osalemise föderaalsete nõuete eiramist.
Paljudel planeerijatel on idee kodanike osalemisest planeerimisprotsessis positiivselt, kuid see võib olla pettumus. Planeerijal, kellel on ühine nägemus linnast, võib heidutada kodanike osalemine, kes on peamiselt keskendunud oma kodupiirkonnas toimuvale ja keda „suur pilt” väga ei huvita. Paljude planeerijate kogemused näitavad, et kodanikud soovivad innukalt osaleda oma kodu ümbritsevate probleemide aruteludel, kuid tavaliselt on neid väga keeruline kaasata laiemasse arutellu, näiteks regionaalsesse planeerimisse. Mõnes mõttes allub kohalike inimeste nägemus maalimisel otsese perspektiivi reeglile: vaatajale lähemal asuvad esemed tunduvad kaugelt sama suurte esemetega võrreldes palju suuremad. Seetõttu võite kodanikuaktiivsuses aktiivselt osaleva planeerijana saada meeleheitlikuks, kui teie ametialane hinnang, mis võib-olla sündis tundide kaupa konkreetse olukorra uurimisest, suunatakse kõrvale, kuna see on vastuolus kodanike (või poliitikute) seisukohtadega. Muidugi kogevad majandusteadlane, juhtanalüütik või mõni muu ekspert sarnaseid tundeid antud poliitilises olukorras nõu andes.
See on poliitilise elu põhitõde: avalikkust on lihtsam meeleavaldusele meelitada kui toetuse avaldamiseks. Seetõttu areneb olukord sageli nii, et on gruppe, kes on valmis protsessile vastu seisma, kuid pole ühtegi rühma, kes saaks sellele kaasa aidata. Avalik vastuseis on lõpetanud paljud planeerijate algatused. Igal kodanikul on võimalus oma arvamust avaldada ja selles mõttes on kodanike osalemine demokraatlik. Kuid see ei kajasta alati avalikku arvamust nii palju kui esmapilgul tundub. Kodanikuliikumised ja mõjutusrühmad on spontaansed ja võivad kajastada väga väikese osa elanikkonna seisukohti, kuid kohalikud omavalitsused alistuvad sageli lärmaka ja kitsas vähemuse survele. Kui jõukad koduomanikud tallavad avalikul arutelul noore idealistliku planeerija ideed taskukohase eluaseme ehitamise kohta, saab ta tõenäoliselt targemaks ja pessimistlikumaks ning tunnevad edaspidi vastakaid tundeid nn populaarse reegli kasulikkuse suhtes.
New Yorgi suurlinna kujundamisel kõige mõjukam isik oli kahtlemata Robert Moses. Tema karjäär algas 20. sajandi koidikul, ammu enne kodanike planeerimisprotsessis osalemise ajastut. Ta oli geniaalne ja võimunäljane poliitilise manipuleerimise meister, kindel oma õiguses. Nooruses oli ta ka idealist. Ta kandis suurema osa vastutusest maanteede ehitamise, sildade ehitamise, parkide loomise, mitmesuguste munitsipaalrajatiste ehitamise ning paljude elamute ja väikeettevõtete hävitamise eest, et oma projektidele teed vabastada. Ta tundis vähe huvi selle vastu, mida üldsus soovib, ja juhindus rohkem omaenda ideedest vajaliku kohta. Ta äratas uskumatut rõõmu ja põletavat viha. Selle mõju kogu New Yorgile ja selle ümbrusele pole lihtne hinnata, sest on raske isegi ette kujutada, mis need võiksid olla, kui Moosest poleks seal. Kõik, mida saab teatava kindlusega öelda - sel juhul muutuksid need täiesti erinevaks.
19. sajandil Pariisis oli oma Robert Moses, kelle nimi oli parun Haussmann. Ka tema oli võimunäljas ja kõigutamatult kindel; ja ka selle võimalused olid suured. Kõndige läbi Pariisi turismikeskuse ja seda on raske eitada: see on kaunilt kujundatud ja saate seal oma vaba aega veeta. Aga muidugi, kui oleksite üks tuhandetest vaestest pariislastest, kes tänavale visati, sest Haussmann pühkis oma ideede ellu viimiseks kogu linnaosa maapinnalt, mõtleksite sellest mehest hoopis teisiti. Olgu see kuidas on, aga ta ei hoolinud teie arvamusest ja tõenäoliselt ka teie heaolust.
Kuid hoolimata planeerijate arvamusest kodanike osalemise kohta (autori kogemused näitavad, et enamik planeerijaid on selles suhtes ambivalentsed), ei saa seda küsimust unarusse jätta. Ammu möödas on päevad, mil kodanikud ohkasid: "Linnapeaametiga on võimatu võidelda!" - ja leppisid paratamatusega. Kodanike jõukus ja haridustase on aastakümnete jooksul tõusnud, nad austavad vähem ametivõime ja on ilmselt skeptilisemad asutuse suhtes. Nad ei kavatse kõrvale jääda ja istuda. Moosese ja Osmani ajad on ammu möödas.
Planeerija kohtab harva üldist üksmeelt mõnes küsimuses. Sageli on võimalus jõuda kompromissini ja leida enamusele sobiv seisukoht, kuid väga harva on kõik huvitatud osapooled valmis avaliku arvamuse osas oma seisukohtades kokku leppima. Kui ettepanekud tehakse üldiselt, saavad nad sageli suurema heakskiidu kui siis, kui need on üksikasjalikult välja toodud. Näiteks kiidame kõik heaks keskkonnakaitse kõrge taseme, kuid konkreetse tehase sulgemise osas selgub kiiresti, et mõne jaoks toob keskkonna heaolu mõne jaoks kaasa tööpuuduse. Planeerimine, nagu ka poliitika, on suures osas seotud kompromisside kunstiga.